問:新銀行法是國內最近的熱門話題,但是大家似乎都把注意力放在地下投資公司的取締與否上;輿論吵了半天,立法院還差點沒通過,方向好像誤導了是不是?
答:這次修法的精神在於促進我國金融環境自由化、國際化和制度化。但由於地下投資公司關係到許多人的利益,所以大家只注意到第廿九條,反而把銀行法修正的重點埋沒掉了。
事實上,第廿九條之一是我們把修正草案送到行政院,院會通過以後,我們才應法務部要求加上去的。但搞到最後,卻好像整部銀行法是衝著地下投資公司來的。其實,銀行法的修訂有它既定的目的、基本的精神。像放寬外商銀行營業範圍的條款,是中美貿易談判時早就講定的,輿論的確是誤導了。
希望違法見好就收
但這個結果也不太差啦,由於銀行法的修正,使得有關地下投資公司的整個政策比較明朗化,社會大眾也開始正視這個問題,理解它的本質,自然會見好就收啦!能夠使問題消弭於無形是最好的結果,因為「刑期無形」是最好的刑罰。
問:那麼什麼才是這次修法的重點呢?那些條文的修訂將對未來金融環境造成重大影響?
答:最重要的當然是開放民營銀行的設立啦!現在財政部基本上是以開放商業銀行為主,因為商業銀行是所有銀行中,業務範圍最廣的、也是大家最有興趣的。至於專業銀行,基本上是政策性的,通常是政府自己出錢來辦。民間若有這方面興趣,開商業銀行照樣可以做這類業務。
但是這次修法一方面開放銀行新設管道,一方面得從嚴管理,才能保障存款人權益,維持金融秩序。所以在健全銀行制度方面,我們做了很多修正或增訂。
例如第廿五條規定大股東持有股權的最高比例,同一人不得超過百分之五,避免股權過於集中,造成壟斷、操縱。現在對於即將公佈的「商業銀行設立標準」,我們希望至少一定比例股份採取公開募股的方式,也是為了要求股權分散。這樣還有個好處,可以藉助大眾投資人共同監督銀行的經營。
財務結構向國際標準看齊
此外,對於銀行的資本、財務結構,這次也有了明確的規定。例如銀行自有資本與風險性資產的比例,不得低於百分之八,這是參考國際清算銀行最低標準制訂的;一方面可健全銀行體質,一方面也是一種配合國際化的做法,因為將來銀行要到國外設分行,國際化的標準是很需要的。
為健全銀行制度,這次修法還增列了銀行負責人的資格規定,包括董事、監察人、經理人、發起人的積極條件和消極條件。
積極條件是指必備的資格,如學歷、工作經驗、執行職務的能力等;消極條件是指不可具有的狀況,例如犯了法、信用不好等,這些都將根據銀行法第卅五條之二訂定在「商業銀行設立標準」堶情C
這次修法的另一個重點,是促進銀行業務的自由化。因此在第四十一條,刪除了所有關於存、放款利率上下限的管制,只規定必須明白牌告出來,好讓顧客比較,增加銀行間的競爭。
另外,修正案也放寬了銀行經營的業務範圍,在原有的規定項目外,增列「經中央主管機關核准辦理的其他有關業務」。這麼一來,彈性擴大許多,財政部可以配合社會發展的需要核准銀行開發新種業務,金融商品增加了,競爭也會大幅提高。
何況,放寬業務範圍的,不僅僅是商業銀行,還包括儲蓄銀行、信託投資公司,以及外商銀行。尤其是外商銀行,現在開始可以像本國銀行一樣,開辦對個人的儲蓄存款、長期放款與信託業務,這也是配合金融自由化與國際化的結果。
最後一個重點,是整頓金融紀律,和維持金融秩序。這方面最重要的,我想可能是「緊急處分權」這一項。
存款人的眼睛要雪亮
根據銀行法第六十二條,所謂「緊急處分權」,是指當銀行業務或財務狀況惡化,不能支付債務或可能損害存款人利益時,財政部可視情況勒令停業並限期清理、停止一分或全部業務、派員監管或接管,或做其他必要的處置;甚至可以限制負責人出境。
問:當年十信案發生時,政府不就有這些處置,去接管十信和國泰信託嗎?
答:沒錯,但做法不太一樣。那時法令規定政府是能勒令停業;如果要監管、接管,必須經過股東會或社員大會的同意,決議授權給財政部請銀行團接管,這必須是內發性的,且程序非常麻煩,可能會延誤時機。
所以這次修法草案送到立法院後,又在第六十二條加上:「中央主管機關於派員監管或接管時,得停止其股東會、董事或監察人全部或部分職權。」這樣子財政部的職權才明確,我們可以排除公司法的有關規定,強制執行。否則如果發生問題的銀行內部不配合,反對你來接管,事情就上下不得,很難處理。
所以說,銀行開放設立後,看起來好像很自由,但自由中必須按照一定的遊戲規則來營業。他如果經營不善,財政部必須保障存款人的權益;你弄不好只有一條路,就是讓你關門。
另一方面,存款人必須眼睛很亮。就像現在地下投資公司,大家心裡都有數,就是一個願打、一個願挨。以後銀行也一樣,如果銀行倒了的話,政府也不會像過去一樣百分之百去支持、去理賠,因為全世界的存款保險制度,都只理賠到一個程度。像我們是規定賠到一百萬,如果倒掉的銀行有投保,那你最多可以領回一百萬,否則就要自求多福了。
所以銀行法第四十六條「為保障存款人權益,得由政府或銀行設立存款保險組織。」本來這次修法時想改為「應由政府」,後來決定還是保留「得由」。意思是說,存款保險公司可以拒絕某些銀行來投保,銀行也可以自己決定要不要投保。但存款人就要想清楚,該選擇怎樣的銀行來往。在這方面,雖然政府負有監督的責任,但風險完全是由存款人自己承擔。
公營銀行不致不堪一擊
另外社會大眾最關心的,大概就是有關地下投資公司的問題了。基本上我們是把地下投資公司違法吸收存款的「本質」在條文中明確規定,另外把刑度罰則大幅加重。
過去第廿九條雖然明文規定:「非銀行不得經營銀行業務。」但對於什麼是「吸收存款」缺乏明確定義,所以,法務部建議我們在第廿九條之一規定清楚。同時在第廿九條加上第三款:「執行前項任務(取締)時,得依法搜索扣押被取締者之會計帳簿及文件,並得拆除其標誌等設施,或為其他必要之處置。」好讓執法人員在取締時有行為的依據。
在加重罰則方面,由原規定「處五年以下有期徒刑,拘役或科或並科廿五萬元以下罰金」修正為「一年以上七年以下有期徒刑,得並科一百萬元以下罰金」,也就是新台幣三百萬元。
問:但是這樣夠重嗎?
答:有人認為不夠,也有人認為已經太重了。從罰金幅度來說,已提高四倍,從絕對值來看,當然見仁見智;以刑責來說,我國刑法除了人身傷害罪,大都判得不重,一般經濟刑責最多也只有七年。何況被取締機構的負責人,要對所有債務負起連帶清償的責任,不能賴掉的。
問:根據您的說法,這次修法重點在民營銀行的開設,這的確是個影響深遠的改變。有很多人擔心公營銀行會因效率太低,競爭不過,反而先倒。您的看法如何?
答:公營銀行在過去台灣發展經濟、對外貿易上,發揮了不少資金融通、潤滑的重要功能,它們的業務基礎、經驗、規模都已經相當大,應該不致於不堪一擊。
當然在新的競爭情勢下,公營銀行必須求好求變,才能繼續生存。政府也會在銀行開放民營的同時,推動公有銀行的民營化,想辦法訂一個「公有金融機構管理法」,突破過去受到的人事任用、薪資、組織結構等限制,使公有銀行的經營管理更有彈性。不過這還有許多立法、考試、監察方面的問題,有待一步步解決。
新法已過時?
問:聽說這次修法幅度是十四年來最大的一次,但也有學者批評新銀行法還沒通過就已過時。為什麼會遭來這種譏評?和國際趨勢比較起來,我們還有那些大方向是下一次修法可能的重點?
答:這次一共修正了廿八條條文,增列了五條,都是一些很根本的、關鍵性的修正,我不認為它現在就過時了。當然任何一個社會制度,永遠必須配合時代變動的需要,不斷演進。
我們考慮下一次的修正,幅度可能更大,現在銀行法的架構,是從民國六十四年七月四日那時候定下來的,分為商業銀行、儲蓄銀行、專業銀行以及信託投資公司,是四類混合一體的銀行法。這是一個大雜燴,不容易釐清,而且很生硬,有什麼新的改變也加不進去。我們希望以後銀行法能打散成很多法,像金融機構的合併改制,在外國就是一個單獨的法。這是未來修正很重要的一個方向。