一位資深外交官有次語帶委屈地抱怨,近年不管我們在外交上有任何進展,國人第一個反應通常不是外交人員做了什麼努力,而是「花了多少錢」。
「不談外交目的,幫助較落後的國家原就是國際社會一分子應盡的義務」,他解釋,在國際間,各國互動密切,一個國家的成就,除了自身努力之外,也必須感謝其他國家,例如從其他國家取得市場、原料,或得力於國際經濟景氣、油價穩定……,「就像繳稅,富有的人取得、使用了較多社會資源,就該繳較多稅金。對外經援不過好比立足國際要納的稅。」
問題是:以我們今日的「所得」,應納多少「稅」才算適當?
日本第一,美國居次
根據「經濟合作暨發展組織」(簡稱OECD)的定義,對外經濟援助包括:對落後國家的贈款、無償性技術協助,及包含百分之廿五以上贈款,且低於市場利率的貸款。
而根據這個由美、加、英、德、法、義、瑞典、丹麥、澳、日等廿四個已開發國家組成的世界性組織統計,近十年來其會員國的援外金額,平均在該國國民生產毛額(GNP)的百分之○.三五左右。
進一步分析OECD各國的援外比例,其中北歐國家最高。以一九九○年統計來看,丹麥佔百分之一、瑞典為百分之○.九七。若以總數而論,以日本的八十九億五千萬美元(百分之○.三二)居世界「善心國」榜首,美國的七十六億六千萬美元(百分之○.一五)居第二。國民生產毛額與中華民國台灣相近的比利時則為七億美元(佔百分之○.四六)。
目前我們的對外經援主要透過外交部、經濟部運作,包括參與亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行等國際組織的多邊援助,外交考量的對外捐款與援助,以及民國五十年成立的海外技術合作委員會(海外會)對非洲、中南美洲提供的農林漁牧技術援助,海外經濟合作發展基金管理委員會(海合會)的貸款、投資。
百分之○.一五才及格
在八十會計年度中,經合會實際動用款項約新台幣十二億元,海外會八億元。而外交部八十年度對國際事務活動、對外捐助與國際災難人道救濟共編列了四十七億元預算。這六十七億援外經費如果全數用完,總計約佔我們國民生產毛額的百分之○.一六。
但由於外交部的國際事務經費不全然用於對外援助,加上政治考量不能公佈預算執行結果,因此保守估計,「去年我們對外援助款項應在國民生產毛額的百分之○.一以上」,經濟部海外經濟合作發展基金管理委員會業務組組長周嚴估算指出。
「如果我們這樣叫『凱子外交』,那OECD應該叫『凱子俱樂部』了」,一位不願透露姓名的外交官員又好氣,又好笑地說。
而聯合國則曾提出百分之○.七五的水準,希望各已開發國家以此為標竿。
「國民生產毛額是一個國家經濟活動能力的指標,也就是一個國家的實力,以之估算援外比例,是表示越有能力的,越應去幫助他人」,中興大學經濟研究所教授周添城表示。
他同時舉例,說明援外也是利人利己的互惠行為。在第一次世界大戰後,由於歐洲工業國家經濟力無法復原,導致對美國商品需求下降,連帶也使美國遭遇十年的經濟大恐慌。這正是何以美國在二次大戰後,積極展開援外工作的原因。
從接受到回饋
回首從前,中華民國正是這一波援外行動的主要受惠國之一。在民國四十年至五十四年間,美援構成了資本形成的百分之十五至廿,使台灣有錢購買原料、生產設備,從農業社會過渡到工業社會。
「現在,該是我們來幫助別人的時候了」,環球經濟社社長林建山表示。
除了「回饋」,援外對我們的外交現況更有積極性意義。
「你對國際社會有貢獻,國際組織才會歡迎你,覺得缺你不可」,東歐貿易促進會理事長崔中說。
「以國際標準來看,我們援外比例太低了」,周嚴指出。
中華民國目前對外貿易總額居世界第十五;國民生產毛額為全球第廿五名,甚至高過OECD會員盧森堡……;連續廿年來的出超,更累積了全球數一數二的外匯存底;在東南亞的投資僅次於日本,居第二位。「我們是有能力與實力在國際社會中扮演一個更積極的角色」,經濟部長蕭萬長表示。
林建山也認為,如果援外是我們重返國際社會的一項方法,那麼每一個動作都應達到國際水準,才能造成「有感地震」。
百分比之外
擴大對外經援,已是經濟部、外交部、學界的普遍共識;而目前援外法案名稱已經立法院通過,正式定名為「國際合作發展法」。但詳細內容——未來是否設立援外專責機構、援外比例究竟多少,是以外交或以經濟效益為優先考量——仍莫衷一是。
此外,在國力之外,還是得考量國情。無可諱言,目前國人援外觀念尚未普遍建立;六年國建伊始,國內亦需龐大資金;而我們並非聯合國一員,波斯灣戰爭期間,對中東國家的人道援助還曾發生受援國不願接受的情形,雖然這只是少見的例子,卻難免引起國人對援外的意義產生質疑。
看來,即將積極踏入國際組織的我們,援外課題中要解的,不只是「百分之零點幾」而已。
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「農耕團」是我們經援外國的方法之一。(黃麗梨攝)