民國六十五年行政院提出「國輪國造、國貨國運」政策，其意義在以我國貿易支持航運，以航運支持造船業，再以造船帶動機械、鋼鐵等上中下游工業的連鎖發展。
但推行至今，效果仍未盡理想。依「貿易、航運及造船配合實施方案」，國輪承運大宗物資的比例訂為70％，承運一般貿易雜貨的比例訂為40％；可是目前國輪實際承運量，二者皆在30％上下，距目標尚遠。而國造輪船數量亦嫌不夠，交通部不得不在去年放寬輸入現成船的限制。
造成「國輪國造、國貨國運」收效不彰的因素很多，我們先談前者的問題。
不惠顧國輪，最大原因在錢
國內輪船公司向中國造船公司訂造新船的意願不高，最大原因是「錢」，也就是船價和貸款條件。
一位航商指出，中船建廠之初，正逢超大型油輪看好，所以建造了極大的船塢，準備應付大型船舶的訂單。然而大船耗油甚鉅，在海運市場不景氣、載貨少時極划不來；而且吃水深，能去的港口有限，所以很快就喪失了優勢。中船的大船塢轉而多接中小型船訂單，船的噸位愈小，就愈不符合它的經營效益。因此國內造船成本的「先天」條件就比別人差。
其次中船雖採用中鋼和臺機的產品，但實際自製率僅約30％。臺機從國外進口船引擎的重要部分，拼裝完成再售給中船，價錢要比直接使用日製船引擎高出一百萬美元以上。加上國內缺乏船舶設計經驗，航商在中船造船還需向國外購買設計圖，也造成成本上的「後天失調」。
中船董事長特別助理兼臺北辦事處處長呂儒經表示，中船造船成本雖高，但船價一律按當時船舶市場價格而訂，不會比國外貴。可是成本高，在議價上就缺少彈性，市場變動大時，競爭能力必然降低。
客戶期望更優惠的貸款方式
貸款也是爭取造船訂單成敗的要因。造新船是千萬美元的大投資，一定要向銀行貸款；貨款條件的優厚與否，會造成金額上相當大的出入。
呂儒經解釋，過去訂造新船的船東，要自己向銀行貸款，分別在訂約、安放龍骨、下水、交船時，各付船款的25％給造船廠，分四期繳清。近年來由於經濟不景氣，世界各國的造船廠都設法提供更好的融資條件，以吸引航商，因此變為由船廠向銀行代洽長期貸款，航商只需準備貨款的20％，甚至更低，仍舊分四次交給船廠；另外80％的銀行貸款，以低利分十幾年還清。
在國內，政府為鼓勵國輪國造而實施的六年經建造船計畫中，也由政府補貼銀行，提供8.5％的低利貸款。可是造船計畫的船型、數額有限，並非向中船訂造的每艘船，都能享受特別優惠的低利借款。這是使船公司向外國船廠訂造新船的一個重要原因。
因此國輪國造若想獲致較佳成果，有待我國重工業整體技術水準的突破，以及融資條件的加強。
買方決定購貨方式
在國貨國運方面，政府輔導的主要對象是大宗進口物資。
這堛滿u國貨」，並非一般所稱的國產品，而是泛指國內進出口貨物。
一般國際交易在貨價上有 FOB 和 C&F 兩種計算方式：FOB 指賣方在船邊交貨的價格，以後的運輸買方自己負責；C&F 則包括貨物和運輸費用，買方給錢，賣方處理一切洽船承運的事務。
採用那一種方式洽購，多取決於買方。因此出口時我們是賣方，不易控制運輸條件；進口時，就有權以買主身份決定了。
一般雜貨進口貨主分佈太廣，很難約束。至於散裝大宗物資，貨主多為公營事業，或民間採購商的聯合組織，他們需貨量大，並要不時補充，所以政府針對大宗物資的進口貨主，規定向國外採購以 FOB 為原則，好控制運輸方式——把貨交給國輪承運。
進口物資未交國輪承運原因很多
可是這項規定並未被徹底遵行。其原因有三：
第一，許多國營事業的原料採購方式，已行之有年，或以 C&F 購入，或將託運事宜包給固定公司，由它全權負責。他們不願打破多年合作關係，更不願另增自己找人承運的額外負擔。
第二，進口商拿 C&F 和 FOB 的差價做為運費標準，如果國輪想承運，運價必須符合其差額，否則即以 C&F 成交。此時賣主若想包下運輸業務，極可能故意提高 FOB報價，使它和 C&F 的距離縮短，造成運價低廉的錯覺，但國輪無法以如此低價承運，於是最後進口商仍以 C&F 購進物資。
第三，不少大宗農產品根據過去託運經驗，國輪常有派不出船，或雖然派船、卻耽誤船期極久的情形，致使國內穀物存量不穩定，供求不平衡，價格起伏劇烈，對進口商造成困擾。因此他們寧可尋覓外輪託運。
相對的，國輪業者指出，大宗農產品進口商常視國際行情臨時決定標購，或者雖有計畫採購辦法，但採購數量、裝船日期與港口均不確定，令國輪無法及早排定船期，故而難免延誤。
退一步為對方著想，方能互蒙其利
這種種使國貨國運成效不佳的因素，國貿局副局長潘家聲認為，追根究柢，皆可歸結於貨方、船方本位主義太強。
如果雙方在追求自身利益時，也肯退一步為對方著想，認清實行國貨國運絕對是兩蒙其利的事——船方有可靠的貨源，貨方有穩妥的運輸支援，很多問題便可迎刃而解。
面對目前國輪噸位日增的情勢，國貿局已呼籲公營機構及大宗進口業，按照規定以 FOB 採購物資，以謀船、貨供需均衡。
「溫和保護」政策有其好處
從世界航運發展趨勢看來，各國或多或少皆行海運保護政策：有的嚴格執行本國船商承運制度，外籍船須取得該國船放棄承運的證明，才可攬貨；有的大力提供造船融資，爭取國外訂單，以維持定量產能。相較之下，我國所採取的，是相當溫和的保護方式。
溫和保護也有好處，它提供較易成長的環境，同時維持有限度的競爭，使海運業既可茁壯，又不致成為「溫室之花」，喪失免疫力。但在執行上，就有待政府主管機關發揮協調的能力——船主、貨主，船廠、航商之間，均尚待多方協調疏導，我國海運業方可望在公平、和諧的氣氛下持續發展。
