九月二十五日，行政院召開臨時行政院會，決議通過行使緊急命令權，劃定災區範圍，並限時排除現行一些預算支用、土地徵收、物資動用、政府採購等相關法規的適用，以突破賑災及重建工作可能遭遇的法令限制。

總統也在九月二十五日頒佈緊急命令，立法院在九月二十八日追認通過，這項緊急命令將實施至明年三月二十四日止，為期半年。

按憲法增修條文第二條第三項規定，總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發佈「緊急命令」，為必要之處置。但是由於「緊急命令法」迄今仍付之闕如，政府援用緊急命令推動震災後重建的執行規範也是一片空白，因此緊急命令的適用範圍與界限很容易引發爭議。像原擬計畫依緊急命令復工的長生電廠，就引發數個環保團體代表前往監察院陳情抗議，質疑行政部門濫用緊急命令，為避免引發抗爭，電廠在最後關頭緊急叫停。

為了防止行政機關藉執行緊急命令擴權，立法院朝野黨團達成共識，將成立「九二一震災重建監督委員會」，監督政府的災後重建工作。

行政院長蕭萬長十月四日宣示，重建工作將分三階段在災後五年完成，並將台中縣、南投縣、台中市、雲林縣、彰化縣、苗栗縣列為重建地區。

所謂災區重建三階段工作，第一階段為都市更新策略方針規劃，預計在災後半年內完成，第二階段是都市更新計畫擬定公告、單元實施者選定、核定事業計畫，第三階段則為計畫的實施和完成。

李總統也特別於十月五日在總統府召開記者會，說明政府的重建計畫。他指出，未來災區重建將靈活運用都市更新、土地重劃和區段徵收三個辦法，協助災民重建家園。

學術、產業界菁英投入

應行政院長蕭萬長之請，由中研院院長李遠哲主導的「災後重建民間諮詢團」在十月九日正式成立。該組織由李遠哲擔任召集人，台大心理系教授黃榮村擔任執行長，此外還有中研院地球所所長葉義雄、中央大學地科院院長蔡義本、國科會國家地震工程中心主任羅俊雄、台大醫學院院長謝博生、台大公衛學院院長陳建仁、中研院社會所研究員蕭新煌、交大人文社會學院院長陳其南、中華經濟研究院院長麥朝成、台大法律系教授林子儀等四十七位學者及產業界人士參與，分工程與防災、環保與農村、醫療衛生與社會教育心理、社區文化、產業財經與管理及法律與行政六組。

李遠哲指出，民間諮詢團並非決策單位，但成員將實際進入災區，聽取災區居民相關的需求和建議，透過各組成員的專業知識提供政府諮詢和建議，作為政府訂定災後重建計畫的參考依據。

重建需要龐大的經費，為了籌措重建財源，財政部已經發行四百億元公債，挹注救災、安置經費。

此次震災傷亡、損失慘重，至十月二十九日止，內政部統計，因地震死亡人數二千四百一十一人，失蹤五十一人，受傷一萬一千三百零五人，房屋全倒兩萬六千八百三十一間，半倒二萬四千四百九十五間。傷亡及房屋倒塌的慰助金共一百六十餘億。

中央銀行為了加速受災民眾重建家園，決定提撥郵政儲金轉存款暫訂一千億元，供銀行辦理「災區民眾購屋、住宅重建或修繕貸款」專案融資。

為了協助災民就業，政府推動「以工代賑」措施，每月平均工資約一萬五千元，但由於薪資太低，部份地區的災民反應冷淡。

進入災後重建階段，中央和縣市、縣市和鄉鎮間卻紛爭頻傳，權責架構混亂的情形下，彼此爭權、爭錢、爭功。

究其原因，不少人認為，自從精省以後，中央的權力和各方面的資源進一步擴張，縣市的自治條件更形短絀；再加上這次重大災區的縣市政府多由民進黨和無黨籍人士執政，但到了最基層的鄉鎮又是國民黨執政，這種「夾心餅乾」似的政治生態，使得中央和地方互相猜忌，救災、重建工作因而出現不少瑕疵和「斷層」。因此，儘管政府已經加緊腳步進行重建工作，災區依然民怨四起。

嚴防黑白二道

由台中災民主導的「九二一大地震受災戶聯盟」就發起「一○○九夜宿總統府」活動，十月九日當晚有近五百人在總統府前集結，他們提出：無利潤重建家園、轉移舊貸款到新貸款、安置期間補貼生活周轉金三項訴求，當晚十一點多，請願民眾轉往中正紀念堂夜宿，以表達他們沒有房子居住的慘況。

災後重建工程尚未全面展開，卻已傳出白道、黑道都將介入分食大餅。

法務部長葉金鳳十六日召集中部地區六縣市檢警調與政風單位主管座談，決定對從事公共工程承攬或借牌營業的黑道幫派角頭密切監控，以達成「防止黑道介入」、「嚴整風紀防止貪瀆」及「嚴辦重建工程犯罪」。

此外，接連兩次地震，震出了學校工程設計和施工品質的問題，國內共有六百多所中、小學受重創，全部復建經費高達三百六十七億元。行政院長蕭萬長二十三日指出，受災學校工程將由中央統籌辦理發包，以杜絕黑白兩道搶錢。

除了嚴防黑道介入重建工程外，龐大捐款的流向也備受矚目。

根據最新的統計，政府與民間的捐款專戶有二百二十八個，捐款總額已達一百六十一億多元。

看緊賑災荷包

賑災的捐款運用是災後重建的重頭戲，但是民間不信任政府能妥善運用捐款，政府也不相信民間有能力統合資源，於是政府和民間分別成立「財團法人九二一震災重建基金會」與「全國民間災後重建聯盟」。

由行政院主導成立的「財團法人九二一震災重建基金會」，由辜振甫出任董事長，目前所收款項已達新台幣八十億元，這些捐款將用於協助災後失依兒童及少年的撫育、協助身心障礙者及失依老人的安護、協助災民安置與醫療及教育扶助等七大項。

行政院長蕭萬長表示，基金會雖由行政院主導成立，但政府不會干預、參與其運作，基金會將朝制度化、透明化方式運作。

全國民間災後重建聯盟（簡稱全盟）則由中研院院長李遠哲擔任召集人，他指出，全盟的重點在提升受監督者的公信力，使得民間的捐款發揮最大的效用。目前主動向全盟表達加盟意願的有：全國藥師公會、全國教師會、中華民國聯合勸募協會、聯合報、TVBS關懷台灣文教基金會、北市律師公會等六個民間團體，其餘的全盟將發函邀請接受監督；全盟執行長瞿海源並表示，全盟也會「密切注意」民眾捐給政府的錢。

這次震災，宗教界也發揮了不少的影響力，特別是慈濟功德會，盡心、盡力頗獲好評。截至九月三十日為止，慈濟已收到各界捐款二十五億元，慈濟功德會擬定五十九億元的賑災、重建計畫，除了急難救助、搭蓋簡易屋、心理輔導、長期醫療照顧等花費外，其中四十一億的經費將用來認養二十五所中小學災後重建。

然而，在政府民間全力投入賑災的同時，卻也有人趁機大發災難財。

台中縣警方破獲一起涉嫌假借震災募款之名，行私人詐欺之實的案例；各災區及收容所分別傳出有外勞和飆車族趁火打劫的消息；夜晚無人居住的住宅大樓，成為偷竊集團作案的新目標；國寶級的霧峰林家花園在倒塌後，竟也難逃被趁火打劫的命運，不少古董文物被偷！

此外，災區也不乏不肖商人哄抬物價，水塔、汽油等都有人藉機漲價大發災難財。也有觀光業者就國內民眾好奇、愛看熱鬧的習性開闢「災區一日遊」，將倒塌的房舍、壓扁的汽車、隆起斷裂的公路都列為「景點」，令人為之氣結。

看來，震災之後，台灣不僅家園需要重建，人心也有需要重建之處。不過，最令社會學者憂心的，則是受災民眾心靈的創傷和社會集體的恐慌需慢慢撫平，相較於硬體建設，這更需要我們共同的、長期的努力。

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不論救災或重建工作，國軍官兵的援助和付出都令災民深深地感動。圖為國軍正在搭建臨時組合屋。（薛繼光攝）

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「孩子，來收收驚，不用怕！」地震引起的恐慌、無助、麻木、憂鬱……等「創傷症候群」，必須藉由心理輔導、民間信仰來慢慢撫平。（邱瑞金攝）

孩子，來收收驚，不用怕！」地震引起的恐慌、無助、麻木、憂鬱……等「創傷癥候群」，必須藉由心理輔導、民間信仰來慢慢撫平。（邱瑞金攝）（邱瑞金攝）