紅十字會

跨界結盟創造最大效益
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2010 / 1月

文‧陳歆怡


莫拉克風災後第9天,小林村一百多位倖存者暫時棲身在離家不遠的龍鳳寺,每個人的臉上都透著悲愴與無助。正在高雄訪視的海棠基金會執行長陸宛蘋聽聞這個情況,打了一通電話給「盟友」,隔天一早台南張老師協會的心理諮商人員就應援抵達;他們撫慰之餘,察覺災民亟需與外界親友聯繫,馬上又有志工與遠在台北的總部聯繫。半天之內,中華電信通訊工程部就趕來並安裝好5線免費電話,原本低迷的空氣逐漸有了溫暖脈動……


重建需要即時、多元、持續的專業資源,上述小插曲中的運籌帷幄者,正是帶頭發起「88水災服務聯盟」的中華民國紅十字會。

在台灣,這種資源整合的服務模式可以追溯至10年前921地震時社工界發起的「全國民間災後重建聯盟」。到了2008年中國大陸512川震,募得新台幣16億元的紅十字會嘗試與33個國內NPO組成服務聯盟,積極扮演領頭羊的角色。

紅十字會秘書長陳士魁解釋,紅十字會的直接服務主要是在搜救與防災訓練,對社會工作與重建並不擅長,而透過外部團體的共同參與,既能促進資源統整,對紅十字會也是一種學習過程。

正式攜手前,「512川震台灣服務聯盟」的伙伴先經歷了一番磨合,「包括紅十字會本身究竟願意出多少資源?帳要怎麼報?服務方案該聽誰號令?等等,都受到質疑,」還好有社工實務界的陸宛蘋、社工學界的馮燕(台大社工系教授)、心理界的張玨(台大衛政所副教授)3位「大老」挺身承擔溝通、說服的角色,從小型計畫進展到大規模的合作,聯盟模式才逐漸成熟。

有了「川盟」奠下互信基礎,這次「88聯盟」進一步串聯到將近80個公益團體,再依各自的專業,分立為「社工、心理、行政後勤、醫療健康、文化、法律、教育、資訊、安置、專家學者」等10個小組,「附帶好處是由各組召集人一起審核、監督錢的流向,讓對外的責信工作更具公信力,」陳士魁說。

做善事,不爭功名

災後第16天,中華民國紅十字會總會會長陳長文在重建計畫記者會上感謝民眾踴躍捐輸的熱情,並說明未來的工作規劃,務求做到「專款專用、透明公開」。其後捐款持續攀升,截至12月2日止,紅十字會已募得35億7千餘萬元,募款金額在民間團體中僅次於分會遍布全球的慈濟功德會。事實上,紅十字會是台灣這10年來募款成長最多的組織。

令人慶幸的是,在88重建過程中,各大團體突破了長久以來僵固難解的宗教與宗派藩籬,踏出了意義深遠的一大步。

陳士魁透露,剛開始由於各團體都力求表現,難免在政府召集的重建協調會上,出現「搶著認養」的狀況。直到8月底某次協調會,各方代表又在會議桌上你爭我搶,國際佛光會中華總會秘書長覺培法師突然轉過頭來對陳士魁輕輕喟嘆:「公益團體是要做善事,而不是求功名、作業績,怎麼要爭來爭去?」

深有同感的陳士魁一聽,趕緊把曾在2005年南亞海嘯中合作愉快的法鼓山基金會顧問謝水庸喊過來,三方開小會協議組成「策略聯盟」,往後互相代理、不分彼此。其後一貫道總會及「道親」張榮發基金會陸續加盟,連基督教色彩濃厚的世展會也加入了,迄今6大重建團體中,只有財力最雄厚的慈濟尚未加入。

策略聯盟的實質效益就具體展現在台東嘉蘭村中繼屋的興建上;除了中繼屋由世展會援建,其他公共設施包括圖書館、活動中心、涼亭等,都由其他團體認捐,「策略聯盟破除了以往各團體劃分地盤、壟斷全局的迷思,事情反而更圓滿,」陳士魁說。

重建,軟體比硬體難

有別於以往大型民間團體多著重在看得到具體成果的硬體重建上,此次紅十字會的6年重建計畫中,軟體重建的預算比例高達20%,其中最有挑戰性的項目是「生計改善計畫」。

陳士魁解釋,88水災對生計的破壞非常嚴重,尤其原鄉地區的經濟地位原本就處於受剝削狀態,因此重建目標不僅是協助受災者恢復災前的生活水平,長程目標還希望透過社區重建、發展特色產業與原鄉文化傳承,盡力幫助受災者爭取到「比災前更好」的生活品質。

基於上述理念,紅十字會與小林村人共同商討出一套生計改善計畫,初步構想包括:由台塑旗下的有機農場扶植有機蔬菜耕作,收成後交由全聯、大潤發等各大通路商建立直銷點,並委託美商麥肯錫公司協助行銷包裝,致力打造「小林紀念品牌」。此外,環境品質文教基金會也將透過僱請村民推動造林計畫,在恢復崩塌區林相的同時,創造更多在地就業機會。

從南亞海嘯、汶川地震再到88水災,紅十字會一再從經驗中強化與儲備能力,陳士魁不諱言,「是官僚系統失能,提供了非營利組織的成長機會。」為了不負所託,紅十字會除了定期對外公布進度,更要對災民守信。

經常在國內外受災區奔波、把搭高鐵或飛機視為生活中最奢侈「休閒」的陳士魁微微興奮地說,目前小林村部分災戶開始主動找紅十字會商量自家事──不要政府無償提供的土地,打算貸款自購土地,唯房屋興建仍需協助──「這是好兆頭,代表受災戶開始走出悲情、眺望未來,也意味他們把紅十字會當成值得信賴的家人般看待。」

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中華民国赤十字――NPOが手を組んで最大の効果を

文・陳歆怡

2009年、台風8号に見舞われて9日目、小林村の100名余りの生存者は付近の龍鳳寺に一時身を寄せ、悲しみと途方にくれた顔をしていた。高雄を視察していた海棠基金会の陸宛蘋事務局長はこの様子を聞き、すぐ「仲間」に電話を入れた。すると翌朝には台南張老師協会のカウンセラーが駆けつけ、しかも被災者が外部との連絡を必要としているのを感じ取り、台北の本部と連絡を取った。すると半日後には中華電信通信工程部によって無料の電話線5本が取り付けられたのである。こうして沈んでいた空気は次第に温かみを帯びていった。


再建には迅速で多様、かつ持続的な援助が必要だ。上述の話の陰で動いていたのは「88水災(2009年の台風8号災害を指す)服務連盟」を立ち上げた中華民国赤十字だった。

各分野を統合するこうした援助方式は、台湾では10年前の台湾大地震の際に社会福祉界が立ち上げた「全国民間災後重建聯盟」に遡る。2008年の四川大地震でも16億元を集めた中華民国赤十字は、国内のNPO 33組織とともに援助聯盟を作り、救援の先頭に立った。

赤十字の陳士魁事務長によれば、主に捜索や防災訓練を行う同会は、ソーシャルワークや再建は専門でないので他団体と共同で行った。これは資源統合を促進するし、赤十字にとっても学習になったという。

四川大地震台湾援助聯盟では、運営前に多少の「摩擦」もあった。「まず赤十字自身がどれほど出すつもりなのか、経費はどうやって申請するのか、誰の指示を仰げばいいのかなどの疑問がぶつけられました」幸い、実務界の陸宛蘋、学術界の馮燕(台湾大学ソーシャルワーク科教授)、心理学界の張玨;(台湾大学衛生政策研究所准教授)の大物3名が協調役を買って出た結果、小型の計画も規模を増し、このスタイルが次第に定着していった。

四川大地震で培われた相互信頼に基づき、今回の88水災聯盟は80の公益団体を結びつけ、「ソーシャルワーク、心理、事務、医療健康、文化、法律、教育、情報、住宅、専門家」の10チームに分かれた。「結果として良かったのは、各チームの責任者がともに資金の流れの監督に当たったことで、外部への説明責任を明確に果たせました」と陳士魁は言う。

善行に功名は要らない

災害後16日目、中華民国赤十字本部の陳長文会長は再建計画記者会見で、人々の支援に謝意を表すると同時に、今後の運営計画を説明し、義援金を災害に必ず使うことや、情報開示の徹底を強調した。その後も義援金は増え続け、12月2日までで赤十字には35億7000万元以上が集まった。これは民間では、全世界に拠点を置く慈済功徳会の集めた額に続くものだった。実際、赤十字は台湾でこの10年、募金活動成長の最も著しい組織になっている。

喜ばしいのは、88水害再建の過程で宗教や宗派の壁を乗り越えることができたことだ。

陳士魁はこう語る。当初は業績を上げようと、「援助の奪い合い」があった。8月末の協調会でも、国際仏光会中華総会事務長の覚培法師がそんな光景にあきれ、陳士魁に「公益団体とは善事を行うもので、功名や業績を求めるものじゃあるまい」と嘆いたという。

同感だった陳士魁は、スマトラ沖地震で2005年に協力した法鼓山基金会の謝水庸顧問を呼び、三者で「戦略聯盟」を組むことを話し合った。後に、一貫道総会と張栄発基金会、そしてキリスト教系のワールド・ビジョンも加わり、再建六大団体とされる団体の中で加わっていないのは、最大の財力を持つ慈済功徳会だけとなった。

戦略聯盟の威力は、台東嘉蘭村の仮設住宅建設に発揮された。ワールド・ビジョンが建設に当たり、図書館や活動センター、東屋などの公共設備は他の団体によって作られ、「それまでは一つの団体がその場所全部の建設を請け負っていた形態を打ち破り、むしろ効果的でした」と陳士魁は言う。

ソフトはハードより難しい

大規模民間団体による援助の多くが成果の見えるハード面に偏っていたのに対し、今回の赤十字による6年再建計画では、ソフト面の再建予算が20%を占める。中でも最も難しいのは「生計改善計画」だ。

陳士魁によれば、元々経済的に搾取される状況だったところに災害で打撃を受けたという事情から、再建目標は以前の生活レベルに戻すことに留まらず、地域再建や特色ある産業・文化の発展などの長期目標を立て、被災者が以前より高い生活の質を得られるよう尽力している。

赤十字は小林村の人々と話し合って生計改善計画を立てた。初期構想は、台湾プラスチックによる有機野菜栽培で人々が働き、収穫物を全聯や大潤発などのスーパーで直販、マーケティングは米系マッキンゼー社に協力を頼むことで「小林ブランド」を打ち立てるというものだ。ほかにも、環境品質文教基金会は植樹計画を立て、土砂災害地域の土壌回復と、地元の雇用促進を進める。

スマトラ沖地震や四川大地震、88水害を通し、赤十字は向上してきた。陳士魁は「官僚システムの能力不足が、非営利組織の成長を促しました」と言い切る。赤十字は定期的に計画進度を公表し、被災者の信頼に背かぬよう心がける。

国内外の被災地への奔走で高速鉄道や飛行機をよく使い、それが「一番の贅沢」という陳士魁は嬉しそうにこう語った。小林村では、政府からの土地無償提供に頼るのでなく、ローンで土地を買いたいと、自主的に相談に赤十字を訪れる人も出てきた。ただ、住宅建設にはまだ援助が必要だ。「良い兆しです。被災地が悲しみから脱け出し、未来を見つめ始めたことであり、赤十字を信頼してくれている証拠ですから」と言う。

The Red Cross Society of the ROC--Forging Alliances for Maximum Impact

Chen Hsin-yi /tr. by Scott Williams

Nine days after Typhoon Morakot, over 100 of the survivors from Xiaolin Village staying at the nearby Longfeng Temple were feeling helpless and dejected. When Begonia Foundation CEO Lu Wan-ping, in Kaohsiung on an inspection tour, heard of their situation and placed a call to an affiliated group, counselors from the Tainan branch of the Teacher Chang Foundation (TCF) were there the next morning. In addition to offering consolation, they noted that the survivors were in dire need of communication with friends and family from outside the area. TCF volunteers immediately got in touch with their headquarters in Taipei. Within a few hours, workers from Chunghwa Telecom were at the temple installing five free phone lines, and the bleak atmosphere began to lift.


Reconstruction requires timely, varied, and persistent professional assistance. In the story above, it was the Red Cross Society of the Republic of China (RCSROC), which drove the formation of the Typhoon Morakot Service Alliance, that coordinated the response.

Taiwan's utilization of this kind of resource-integrated service model originated with the National Alliance for Post-Earthquake Reconstruction, which was founded by social workers 10 years ago in the wake of the Jiji Earthquake. When the Sichuan quake struck mainland China in May 2008, the Red Cross raised NT$1.6 billion and formed a similar service alliance consisting of 33 non-profit organizations (NPOs).

RCSROC secretary general Steven Chen explains that the society's core services are search-and-rescue and disaster-preparedness training; social work and post-disaster reconstruction are not among its strengths. Working with outside groups and promoting resource integration required a good deal of learning on the fly.

NPOs' experience with the "Sichuan alliance" established a foundation of mutual trust that enabled the Typhoon Morakot alliance to attract the participation of nearly 80 social welfare groups. Based on their particular strengths, participants were assigned to one of 10 taskforces: social work, counseling, administrative support, healthcare, culture, law, education, information technology, placement, or expert advice. "A secondary benefit [of forming taskforces] was that the conveners of each worked together to audit and oversee the distribution of funds by the others, lending credibility to their efforts to be accountable," says Chen.

Not for glory

At a press conference on reconstruction held on the 16th day after the typhoon, RCSROC president C. V. Chen thanked the public for the enthusiasm with which it had been donating funds, explained the society's plans, and said it would strive for transparency and openness. Donations continued to rise, and as of December 2, the RCSROC had raised NT$3.57 billion. In fact, over the last decade, donations to the Red Cross have grown more than those to any other organization in Taiwan.

The Typhoon Morakot reconstruction process also produced a gratifying breakthrough-the major organizations overcame longstanding barriers to cooperation between foundations of differing religious orientation.

Steven Chen says that at the start of the reconstruction effort, each organization was eager to show what it could do, which triggered a scramble for projects at the government's reconstruction coordination meetings. Then, as representatives from the foundations were arguing back and forth at a late August coordination meeting, the Venerable Jue Pei, secretary general of the Buddha's Light International Association ROC, turned to Chen and whispered: "Social welfare groups are supposed to do good deeds, not seek wealth or glory. Why do we need to argue like this?"

Chen felt much the same way, and called over Hsieh Shui-yong, a consultant with the Dharma Drum Mountain Social Welfare and Charity Foundation with whom he had worked well during 2005's Southeast Asian tsunami relief effort. After huddling together in their own mini meeting, the three agreed to form a strategic alliance. They were soon joined by the ROC I-Kuan Tao Association and the I-Kuan Tao-affiliated Chang Yung-fa Foundation, and then by World Vision Taiwan, a group with strongly Christian ties. To date, the Tzu Chi Foundation, which has very solid financial resources of its own, is the only one of the six major reconstruction organizations not to have joined.

The new alliance proved very effective during the construction of temporary housing in Jialan Village, Taitung. World Vision Taiwan took on the construction of the temporary housing itself, while the other groups worked on the public facilities, including the library, activities center, and a pavilion. "The alliance exploded the myth that groups have to have their own geographic territories in which they do everything themselves," says Chen. "Our way led to more satisfactory results."

The other side of reconstruction

Right now, the RCSROC's six-year plan calls for spending 20% of its budget on the rebuilding of non-physical infrastructure, the most challenging aspect of which is the effort to provide people with better livelihoods.

Chen explains that Typhoon Morakot did tremendous damage to many people's ability to earn a living, especially in Aboriginal areas, which tend to have exploitative economies. He says that the goal of reconstruction is not simply to return the victims of the disaster to their previous standard of living, but to use community development, the development of unique local industries, and the transmission of Aboriginal culture to help disaster victims attain a higher standard of living than they had before the typhoon.

With that goal in mind, the Red Cross and the people of Xiaolin Village together developed a plan to improve locals' livelihoods. Their tentative proposal involves raising organic vegetables transplanted from an organic farm belonging to Formosa Plastics, establishing counters to sell the produce in PX-Marts, RT-Marts, and other major distributors, and asking McKinsey and Company to assist with marketing and packaging to help develop a Xiaolin memorial brand.

The Red Cross has used its experience with relief efforts ranging from those following the Southeast Asian tsunami and the Sichuan earthquake to Typhoon Morakot to acquire and improve its know-how. Chen doesn't mince words: "It's the ineptitude of the bureaucratic system that has provided NPOs with the opportunity to grow." The RCSROC has earned and retained the public's trust by regularly reporting on the progress of its projects and keeping its promises to disaster victims.

Chen, who often travels to disaster zones in Taiwan and abroad, says with a hint of excitement that some of Xiaolin's disaster victims have even approached the Red Cross to discuss resettlement matters-they don't want the land the government is providing for free and would instead prefer to borrow money to buy their own land. But if they take that approach they'll still need help with construction. "This suggests that the disaster victims have begun recovering and are starting to look ahead," says Chen. "It also suggests that they view the Red Cross as a family member they can rely on."

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