公務員不再是終身事業?
相對於年齡、學歷、經驗等條件的改變,公務員的「市場價值」也變了。
過去公家單位民間企業的就業市場是兩條平行線,井水不犯河水。但前兩年,一方面蓬勃的民間產業,如證券、銀行、傳播事業等,對具有專業經驗與高學歷者需求甚殷,符合條件的公務人員成為挖角對象;另一方面,公務員相對較低的待遇與較缺彈性的升遷制度,也令年輕一輩感到不耐,因而形成人才「外流」現象。
但今年,經濟不景氣,民間就業市場萎縮,又見鐵飯碗受青睞。不但高、普考的報考率大增,還有一些人打探重回舊崗位的可能性。其實這並非不可能,像海關就規定,歡迎離職不超過五年的人員隨時「鳳還巢」。
「過去公務員幹一輩子就等一份退休金,通常只要當了五年的公務員,就不會想跳出來了;但現在,一般人的『猶豫期』已提高到十年以上。」
價值觀的改變,造成公務員流動率大幅提高。林克昌透露,他辦公室中去年一年就走了三分之一,部分人員跳到民間企業,但大多數人還是先出國念書。
「永業性的公務員減少了。以後可能會有人一生進出公務機關好幾次」,林克昌說。
目前離職情況,以四十歲左右的中級公務員最嚴重。因為公務員升到九職等之後,必須熬上七、八年,才升得上相當於軍中將官級的「簡任官」。這一段爬得太辛苦漫長,這一時期的公務員能力、經歷又皆成熟,正是民間需要的人才。如此已使公務員結構近年發生斷層現象。
鐵飯碗受考驗
主觀上,公務員已不把自己的工作捧為鐵飯碗;但客觀情勢來看,這隻飯碗也不再絕對是鐵打的。
為加強公務機關的行政效率,行政院長郝柏村最近指示人事行政局,研究裁撤各機關中不適任人員,人數比例暫訂為百分之五;以人數來看,將達二萬六千五百人。郝院長的這個指示,對一向安定的公務體系,威力不下於七級大地震。
其實,根據公務員考績法,年度考績丁等或一次記二個大過者,應予免職處分。此外,在公務員懲戒法、任用法中,也原就有關於資遣與撤職的規定。
「問題是機關主管,有無決心和勇氣負起考核的責任」,徐毓圃指出,公務員的身分基本上受到法律的保障,不能輕易裁撤;同時因考績丁等而被免職的人將領不到退休金,因此單位主管在人情因素及避免造成激烈反彈的考量下,都避免「趕盡殺絕」,不適任人員也無法有效淘汰。
「今後我們將針對現有的考績規定擬訂更明確的條件,考績連續二年丙等者,就強制退休或資遣」,吳三靈同時表示,為兼顧考績公正性,也會要求各機關確實設立考績委員會,不致使主管個人的主觀意見影響全局;受免職處分不服者,也可以依規定提起行政訴訟。
新的考績規定正由人事行政局興銓敘部洽商、擬定中,能否通過立法院審核仍是未知數。但許濱松強調:「公務員所以受憲法保障,是為避免國家在政權更替時,公務員受到政治迫害,被免職或降調,而造成行政中斷;並不是保障無效率的公務員。」
他解釋,像國外首相、總統換人,或不同政黨執政時,常任事務官——公務員——就受到法律保障,繼續執行上面決定的政策。「相對地,公務員應嚴守行政中立,不因政黨不同而怠忽職責」,許濱松說。
公務員要能「事二主」
就這一點來看,我們的公務員也開始轉型——隨著兩黨政治的逐漸形成,去年大選民進黨攻下台北縣、宜蘭縣、嘉義市……等地方縣市之後,許多公務員開始有了「事二黨」的經驗。
未來,政黨政治將更加成型。為推動公務員行政中立,目前考試院正積極擬訂一部公務員「憲法」——公務員基準法,將政務人員、公務員、司法官、公營事業人員等各種公務員的權利、義務規範清楚。
這個正在草案階段的公務員基準法,將使公務員的面貌產生革命性的變化——它允許公務員成立類似工會組織的「公務員協會」,公務員將可依法結合起來與雇主——國家——爭取自身權益,打破「公務員沒有個人自由」的堅牢傳統。
「這類協會,歐、美、日等先進國家都已成立」,許濱松指出,「公務員基準法的制定,將會造成國家與公務員關係的蛻變。」
他解釋,過去國際上所有國家的公務員與政府之間都是「特別權利關係」——公務員必須放棄憲法賦予人民的權利,如集會、結社、請願……。但自從二次大戰後,這種學說已產生很大變化,而逐漸認為公務員不能隨便放棄憲法基本權利的行使,國家要對公務員提出任何限制,都必須有法律依據。
解嚴後台灣已有許多亂象發生,這種權利再擴及一向被「嚴加約束」的公務員,不更要天下大亂了嗎?
「初期可能難免,但讓公務員與政府代表溝通,結合雙方智慧,使工作條件與方法更合理,對國家政策的推動,只有好處」,許濱松說。
蛻變漣漪正擴散
公務員,這佔台灣中產階級重要份量的「古老行業」,目前正逐漸蛻變出新的面貌。
轉型的過程或許還很長,許多與社會脈動距離較遠的單位,也尚未受到全面波及;地方單位蛻變的速變也遠不如中央機構,但從許多現象政策與法規的趨勢看來,蛻變的漣漪正在擴散。
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公務員步入「轉型期」,不僅學歷提高,年齡降低、專業能力增加,連衣著行頭都與以往不同。
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隨著公務員的行情看漲,以輔導參加國家考試為號召的補習班,最近生意興隆。(卜華志攝)
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為了取締違規行業,許多公務員開始過起「夜生活」。
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為應付日益繁雜的社會事務,公務員專業化是必然趨勢。(張良綱攝)
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在「危機管理研習會」上,受訓學員模擬各國官員處理緊急事故。(卜華志攝)
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全國五十三萬名公務員,平均每三年有一次受訓機會。(本刊資料)
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新聞局國內處也是常常加班的政府單位,夜幕已低垂,來碗泡麵果腹吧!
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老舊的台北市政府大樓即將拆除,在信義計畫區,正築起市府公務員的新「家」。(本刊資料)