「捐血」和「送禮」——我們要怎樣的社會福利

社會福利支出大幅提高，表示政府已愈來愈重視這方面。但比起西方國家，我們的社會福利支出，還是相當有限。譬如最新一期的倫敦經濟學人就指出，英國去年的社會福利支出佔了政府總支出的百分之四十四，這還只是社會保險和醫療服務，不包括其他項目。所以，我們在社會福利的發展上，還是一個開發中國家；儘管在經濟上，我們已跨進已開發國家的門檻。

殘障、精神病患等弱勢者，在社會福利資源分配過程中，不具影響力，所以政府必須特別介入來幫助他們。

從搖籃照顧到墳墓的困境

西方在社會福利上的已開發國家，卻也已遭到困境。例如英國一九四五年成為福利國家後，政府擔負起照顧貧、愚、懶、髒、病從搖籃到墳墓的所有責任；到一九六○年代，財政危機愈來愈嚴重，於是只好增稅。

一九八五至八六年間，收入低於一萬六千英鎊的英國人，所得的百分之卅繳稅；一萬六到一萬九，百分之四十；三萬二到四萬（約合新台幣二百萬元），百分之五十五；四萬二以上，扣百分之六十的稅。社會福利固然佔中央政府支出的百分之四十以上，錢還是從人民來的。

為什麼政府需要這麼大的支出？這是因為社會福利的供給，違反了市場原則——不是付出多少、取得多少；而是個人繳固定的錢，支出全算政府的。因此，大家就希望拿多點，譬如醫療福利，醫院開十帖藥給你，你不會反對；醫院可以向政府要十帖藥的錢，當然開愈多愈好。

所以，社會福利觀念也在轉變——政府無法照顧所有人、所有事，因此要求個人先照顧好自己，就是所謂的「個人責任原則」。

打個比方，如果政府有個新制度「和父母親同住，父母醫療費用可以在所得稅內扣除」；或「家裡有殘障人口，所得稅可以扣除若干百分比」，你願不願意？這是一種新的福利服務方式。讓民眾口袋裡多留些錢，發揮個人照顧自己的責任，英國現在就走回這樣的路子。

而當個人無法照顧自己時，政府力量介入，用大眾所繳的稅支出，這是社會福利的第二個原則——照護原則；但仍要求享受福利的個人分擔部分費用，以符合市場原則，是所謂的費用分攤（Cost-sharing）。

教育學院的學生模仿盲人，以瞭解他們的需要，提供適切的幫助。

多留錢在口袋

這就好像是捐血和送禮。送禮屬於面對面交換，你送禮給張三，李四，等那一天有急需時，譬如婚、喪、喜、慶，別人就把錢送還給你；捐血則不知道受益的是誰，接受者也不知道是誰提供的。前者是把鈔票留在個人口袋，自己支配；後者則為繳較多的稅，透過政府整合，照顧所有需要的人。

要選擇那一種方式，依每個國家、社會的情形而定。如果社會風氣樂於捐輸，繳百分之卅的稅也不心疼，有了這種共識，可用第二種；反之，如果大家還是重視面對面交換，樂意自己口袋多留點錢，互相濟急，則用第一種方式。

但有一個原則是確定的，無論政府直接介入、分配社會福利資源，或透過一些措施，間接達到效果，社會福利服務的主要對象是比較劣勢的團體，包括老人、殘障、兒童、病患等。他們是最需要幫助的人，卻又是無法影響決策、無法為自己爭取的弱者；在整個社會福利資源的分配過程中，不具影響力，所以政府必須特別介入來幫助他們。

關注弱勢團體

以國內情形來說，我覺得有幾個方向，是社會福利需要特別關注的。第一是全民健康保險，對病患來說，醫療支出常佔個人消費的最大部分，所以社會上有共同的責任：健康的人幫助不健康的人。

第二是面對即將來臨的老人社會，規劃老人晚年的經濟和生活安全。

第三是真正的弱勢團體，像殘障者、精神病患，甚至在都市求職的先住民。愛國獎券目前暫停發行，有人說這斷了殘障者的生路，其實，透過政府介入，建立制度，供給他們社會福利，才是重要的。

最後是低收入的勞工，政府應給予更完整的服務，但依然要建立在費用分攤的原則下。國內勞保醫療支出佔勞保支出的百分之六十五，是全世界最高的；如果合乎市場原則，情況可能會改善。

被拔鵝毛會痛會叫

社會福利要佔政府支出的多少，也是一種經濟效益的評估。歐洲許多國家都已出現因繳重稅，而影響投資與工作動機的現象。因為做了半天，賺的錢卻大半繳了稅。這種情形，大概我們也不願意。因為提高稅負，人民就像被拔鵝毛，會痛會叫。

每個國家有它最適合的社會福利發展方式。台灣最適合什麼？我們正在努力追尋，還沒有明確答案。

但有一個基本方向，就是任何一個社會福利制度都不應該破壞家庭。西方早先的社會福利以個人為單位，不論分居、離婚都能享受，現在慢慢演變成以家庭為單位。

最近國內許多稅制的改革，如所得稅親屬寬減額的增加，就是走這個方向：強調家庭對個人照顧的責任，當家庭無能為力時，才由社會大眾挑起這個擔子。

政府出現這樣的決策，基本上在反映西方社會的發展。而重視家庭責任及強調政府照護責任的平衡點在那堙H則隨著政策運作而改變。

社會福利是政治籌碼？

隨著民主政治及反對勢力的興起，國內將來可能會走向政府承擔更多的福利政策。因為民意代表和反對黨都會要求更多的社會福利，做為政治籌碼，執政黨將來就可能處於兩難的局面。不增加社會福利，會受到攻擊；滿足了各種需求，必引起財政的龐大負擔，而增加稅負，又會招致怨懟。所以，社會福利已不單純是社會上爭議的問題，也是政治上爭議的問題。

既然牽涉到政治層面，有影響力的人自然比較有利。尤其現在是民意充分表達時候，透過民意代表，更容易造成不同利益團體，來瓜分十分有限的社會福利資源。事實上國內現在已發生這種現象。

就我所瞭解，我們的社會福利支出包括幾部分：公務人員退休、撫卹、醫療、死亡、意外事故等保險費用（財政部統計，七十四年度社福支出佔中央政府支出的百分之十五．四，公務人員退撫獨佔了百分之十一．五），勞工保險的行政支出及補助；此外，對老幼婦殘、退輔會、榮民之家、榮民總醫院、民間團體、大陸災胞救濟總會、健康醫療、環境保護等的補助也包含在內，範圍太廣泛。

這也是目前我們社會福利上最大的問題：社會福利經費沒有完全用在社會福利上。

社會福利的範圍應該是什麼？事實上，早在民國五十四年行政院通過的「民生主義現階段社會政策」，就已提到社會福利範圍，包括社會保險、國民就業、社會救助、國民住宅、福利服務、社會教育、社區發展，內容大致跟國外相同。

要什麼樣的社會福利？

把範圍弄清楚，經費才能明確的分配。像環境保護，是為了大家居家環境的安全，理應由政府提供經費；而有些社會福利，只有少數特定人享受，政府是不是也需要提供經費？如果是弱勢團體，政府負擔多少？他們分攤多少？標準何在？這些都需要先規劃。

以農民健康保險來說，農民自行承擔百分之四十，農會補助百分之十，另外的百分之五十由中央和地方政府補貼，試辦了二年，政府虧損四、五億元。如果擴大辦理，虧損勢必更大；一般人不瞭解，而立法委員，省市議員為選民發言，要求政府擴大辦理。

農民保險不是不好，但要考慮政府的財政負擔。每一個人都要有貢獻，不是福利都不要錢。貢獻有兩條路，一是提高所繳納的保險費率；如果不願意，享受社會福利時，就繳納一部分費用。基本上，費用分攤的觀念一方面限制自己，另一方面也限制對方，如提供勞保的醫療單位，如此社會福利才不會造成浪費。

有人說，在社會福利上我們只是開發中國家，沒有經過完全由政府照顧的階段，現在談「個人責任及費用分攤」，會不會言之過早？

稀釋社會福利？

但是，社會福利一旦放出去，就收不回來，這是發生在福利國家很實際的問題。循著他們的路走，台灣也會出現同樣的問題。而事實上，國內勞保的虧損就是其中之一，如果將來福利擴大，如開辦全民健康保險，問題更大。

資源只有那麼多，而要的人愈來愈多，要的程度愈來愈高，貢獻卻沒有同等提高，政府只有稀釋福利服務的品質。我想那不是我們所要追求的社會福利目標。