國會充實的省思

我國在民國三十七年舉行第一屆中央民意代表選舉，選出國民大會代表、立法委員、及監察委員。接著，大陸淪陷、政府遷台，由於淪陷區內的公民無法投票，造成了第二屆代表選舉難以進行。

增額立委年富好強，又有三年改選的壓力，為民意而奔波不遺餘力。圖為第二次中美國會議員對談。（邱勝旺）

於法有據

依憲法第二十八條規定：「每屆國民大會代表之任期至次屆國民大會開會之日為止。」既然第二屆國代尚未產生，第一屆代表的任期於是繼續下去。

但是立、監委依憲法規定任期各為三年、六年，為解決事實上無法改選的難題，多年來則是依大法官會議對立、監委任期疑義進行的第卅一號解釋：「……值國家發生重大變故，事實上不能依法辦理。次屆選舉時，若聽任立法、監察兩院職權之行使陷於停頓，則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違，故在第二屆委員未能依法選出集會與召集之前，自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使職權。」

至今，第一屆中央民意代表已整整行使職權四十年。當年代表各省、縣、市民意，擁護政府，並隨同遷台的代表日漸凋零。資深國大代表現在的平均年齡為七六．八四，立委為八○．四二，監委為八一．七五。

資深代表老成凋謝的問題，政府早在五十年代就謀求補救，所以民國五十五年國民大會第四次會議通過了臨時條款第五項，於五十八年舉行增補選，產生新國代十五人、立委十一人、監委二人。民國六十一年復修訂臨時條款第五項，授權總統訂頒辦法，在自由地區增加中央民意代表名額，並定期選舉，並在當年年底選出國代五十三人、立委五十一人、與監委十五人。其後，又定期舉行了多次選舉，充實了國會。

政治考慮大

儘管如此，資深代表在國會中仍居大多數。以立法院來說，到七十六年八月底，共有資深立委二一九人，增額立委僅九十七人。增額立委有三年改選的壓力，問政不遺餘力，而資深立委年事已高，難免大多活動力減弱，國會改選以強化議事功能的呼聲日起。

可是，淪陷區公民無法投票的政治現實依然存在，如何進一步充實國會，又兼顧代表全體中國民意的「法統」？資深代表應否留任？引起朝野廣泛討論。

政治大學法律系副教授蘇永欽指出，國家是一個公法人，「法統」是公法人的人格延續。這些年來，我們始終維持著憲政機關，也持續實施憲政，猶如一家公司，只要章程及董事會仍有效運作，這個法人的人格就維持了。

因此，唯有憲法機關都不再存在或人民揚棄了憲法時，國家「法統」才算中斷。而且即使憲法機關全部瓦解了，「如果法人的成員（全體國民）始終還接受憲法的話，可以再依法產生政府，其間有中斷並沒有關係」，蘇永欽說。

在他的這個理論下，國會改選與否都無涉「法統」的存續。但是，他也認為，基於議員老化影響議事功能，及資深議員對原選區現在的民意代表性薄弱兩項政治考慮，國會仍以全面改選為宜。至於法律上的問題，則必須修改憲法第廿八條及臨時條款第六項之相關規定。

基於「法統」存續取決於是否行憲的看法，對有些人提出的設置大陸代表以顧及台澎金馬以外地區的代表性，蘇永欽認為無此必要。

應否保障大陸代表名額？

文化大學勞工系副教授王世榕也表示，贊成改選，及建立制度讓資深立委退休。但是，對選舉的方法，他有不同意見。

「我主張仿照西德現行的雙軌制，部分名額由公民直接選舉產生，另一部分是公民投票選政黨，依得票比例決定每個政黨的議員人數，人選則由政黨自定。政黨要不要在此比例代表制內保障大陸名額，由政黨自行決定。」

王世榕承認他的主張有妥協色彩，希望讓國會議員產生的管道、及是否設大陸代表保留較大彈性，以減少推動改選的阻力。「我們必須加快腳步，中國人正面臨著千載難逢的轉機，如果我們不早日落實民主憲政的話，機會將失之交臂，而更新國會，正是台灣堅定民主化的最具體表徵」，他強調。

東吳大學教授林嘉誠贊成全面改選。「不過，若不改選，最起碼要建立資深立委的退休制度。」對於是否用政黨比例代表選舉，以解決大陸代表問題，他並不反對，但是他以為不宜訂出「大陸代表」字樣，否則易造成省籍糾紛，「有其『實』就好了，不需要有『名』」，他說。

國會議員人數不宜過多

政治大學政治系教授江炳倫也反對在政黨比例代表中明訂「大陸代表」字樣。他說，這麼做將使省籍意識永遠無法消弭，而與黨沒有淵源的人也常會被遺漏。江炳倫表示，保障大陸名額的做法，頂多是過渡，不能是常態，長久之道，應該公平競爭，舉人唯才。至於應否改選？國代、立委、監委的名額在新國會如何確定？他以為不妨以公民投票的方式解決，效力更高於臨時條款。

台灣大學教授繆全吉則主張，應該保障大陸代表名額，這象徵了大陸主權的保持，也保障在台之大陸人的參政權與被選舉權。不過，他認為，沒有必要另外採用政黨比例代表制，只要修改臨時條款，加上保留大陸名額的規定即可。

雖然對採什麼方式充實國會看法不同，對未來國會代表的總額，學者幾乎一致認為不宜過多。以立法院為例，江炳倫認為，法定總額雖為七百七十三人，但以一百五十到二百人之間較合適。他分析說，日本國會議員為五百人，印度五百人，菲律賓二百五十人，馬來西亞由七十五人增至二百人；「超過五百人的議會效率必然很差」，他說。

執政黨對如何充實國會，十月四日、十六日分別有報載所謂的四原則，即（一）中央民意機關將「充實」而非「改造」。（二）建立資深民代退休制度，廢止國代遞補制度。（三）擴充自由地區增額產生名額。（四）增設全國選區，以比例代表制方式選舉產生，以解決大陸代表性問題。但此消息並未經執政黨證實。

充實國會，朝野期望一致

至於民意究竟如何呢？聯合報在十月初曾以電話抽樣訪問了九百位民眾，其中認為增額立委不能代表民意的，只佔百分之四．三；而認為資深立委不能代表民意的，佔了百分之卅二．六，明確顯示民眾對充實國會的期望。

值得注意的是，在這項調查中，對「如果是國會全面改選，要不要保留一定名額的大陸各省市代表？」雖有四分之一的受訪者反對、三分之一贊成，但人數最多的（百分之四十一．八）卻是不知道、無意見。對國會應如何充實，也有四成的人表示無意見。

綜觀學界、執政黨及民眾各方面，可以歸出一個結論：對國會充實的期望一致，但如何進行則看法猶相當分歧；而雖然傳播媒體上不斷對此進行討論，仍有不少民眾淡漠處之。

據悉，執政黨現正加緊廣泛蒐集意見，以為參考，決定可望於兩個月內公佈。而如何讓身為民主政治主人的民眾，對此投予更多關注，也是落實民主的當務之急——重要性不下於充實國會。